4/2022 A gegn Háskóla Íslands

Ár 2023, 5. október, lauk áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema, þau Elvar Jónsson lögmaður og formaður nefndarinnar, Eva Halldórsdóttir lögmaður og Pétur Marteinn Urbancic Tómasson lögfræðingur málinu

nr. 4/2022

A

gegn

Háskóla Íslands

með svohljóðandi

Ú R S K U R Ð I 

I.

Málsmeðferð

Mál þetta hófst með kæru A, dags. 17. nóvember 2022, sem barst áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema með tölvupósti þann sama dag, þar sem krafist er endurgreiðslu skrásetningargjalds sem kærandi hefur greitt til Háskóla Íslands („HÍ“ eða „skólinn“) að því marki sem talið verður að gjaldið hafi verið ólögmætt og standist ekki lagaáskilnaðarreglu um þjónustugjöld.

HÍ skilaði ekki inn athugasemdum til nefndarinnar en vísaði til forsendna og niðurstöðu háskólaráðs í úrskurðum frá 7. október 2021 og 3. nóvember 2022.

Þann 22. nóvember 2022 sendi kærandi inn viðbótargögn varðandi útreikninga HÍ á bókfærðum kostnaði að frádregnum sértekjum vegna skrásetningar og þjónustu, annarrar en kennslu, við stúdenta í HÍ fyrir árin 2018-2020. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda er um að ræða skjöl frá HÍ sem vísað er til í úrskurði háskólaráðs frá 3. nóvember 2022.

Nefndin fundaði með kæranda, ráðgjafa kæranda og fulltrúa HÍ þann 20. febrúar 2023 þar sem þeir komu sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega við nefndina.

Með tölvupósti 12. júní 2023 óskaði nefndin eftir frekari upplýsingum frá HÍ varðandi þær forsendur sem byggju að baki einstökum hlutföllum sem tilgreind eru í viðauka B við reglur nr. 244/2014 um gjaldskrá HÍ vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds. HÍ svaraði fyrirspurn nefndarinnar með tölvupósti 28. júní 2023. Kærandi kom á framfæri sínum athugasemdum við svör HÍ þann 7. júlí 2023. Í kjölfar þess óskaði nefndin eftir staðfestingu HÍ að frekari gögn yrðu ekki lögð fram af hálfu HÍ. Með tölvupósti þann 14. júlí 2023 staðfesti HÍ að ekki yrðu lögð fram frekari gögn í málinu.

II.

Málsatvik

Kærandi er nemandi við HÍ og óumdeilt er að kærandi greiddi skrásetningargjald að fjárhæð 75.000 króna til skólans vegna skólaársins 2021-2022. Þann 25. ágúst 2021 barst háskólaráði erindi frá kæranda þar sem þess var óskað að háskólaráð skæri úr um hvort skrásetningargjaldið sem kærandi greiddi hafi verið réttmætt og hvort innheimta þess rúmaðist innan ramma laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla. Þá var þess krafist að gjaldið yrði endurgreitt að því marki sem það yrði talið ólögmætt. Með úrskurði 7. október 2021 komst háskólaráð að þeirri niðurstöðu að gjaldtakan hafi verið lögmæt. Kröfu kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins var því hafnað.

Kærandi kærði niðurstöðu háskólaráðs til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema þann 15. nóvember 2021. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 8/2021 frá 19. ágúst 2022 var úrskurður háskólaráðs frá 7. október 2021 felldur úr gildi. Komst nefndin m.a. að þeirri niðurstöðu að háskólaráði hafi borið að byggja ákvörðun sína á þeim kostnaði sem raunverulega hlytist af því að veita þjónustu og því hafi ekki verið tækt að byggja á raunkostnaði fyrir árið 2015 vegna skrásetningargjalds fyrir skólaárið 2021-2022. Hafi háskólaráði borið, skv. skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, sbr. einkum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að hlutast til um að afla nauðsynlegra upplýsinga um þá útreikninga sem lægju að baki þeim kostnaði sem skrásetningargjaldi skólans væri ætlað að standa undir.

Kærandi óskaði eftir endurupptöku á máli sínu við háskólaráð þann 8. september 2022, með vísan til þess að áfrýjunarnefndin hefði fellt úrskurð háskólaráðs frá 7. október 2021 úr gildi.

Með úrskurði 3. nóvember 2022 komst háskólaráð að þeirri niðurstöðu að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds. Í forsendum háskólaráðs kom fram að samkvæmt útreikningum fjármálastjóra HÍ hefði kærandi þurft að greiða 94.213 krónur ef innheimt skrásetningargjald árið 2021 hefði átt að standa undir kostnaði við veitta þjónustu. Þá kom fram að einnig lægju fyrir útreikningar vegna áranna 2018-2020. Samkvæmt þeim hefði nemandi sem skráði sig til náms árið 2018 þurft að greiða 97.316 krónur, árið 2019 hefði hann þurft að greiða 100.169 krónur og árið 2020 93.547 krónur. Með vísan til þessa og að öðru leyti með vísan til forsendna í úrskurði háskólaráðs frá 7. október 2021 var það niðurstaða háskólaráðs að gjaldtaka skrásetningargjalds að fjárhæð 75.000 króna af kæranda hafi verið lögmæt og kröfu um endurgreiðslu þess að hluta hafnað. Kærandi kærði úrskurð háskólaráðs til nefndarinnar þann 17. nóvember 2022.

III.

Málsástæður kæranda

Kærandi bendir í kæru á þann grundvallarmun á sköttum og þjónustugjaldi. Í dag sé skrásetningargjald í HÍ 75.000 krónur óháð því hvaða þjónustu nemandinn raunverulega nýti sér af þeim kostnaðarliðum sem að baki gjaldinu búi samkvæmt reglum nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds, þ.e. hvort nemandi taki lokapróf í tölvuveri, sé í fjarnámi, nýti sér bókasafnið eða lesaðstöðu, fari í skiptinám, í hvaða deild nemandi sé o.s.frv., auk þess sem ákveðin hlutföll af kostnaði við rekstur skólans séu tiltekin sem hluti skrásetningargjaldsins. Hver og einn nemandi sem sæki skólann greiði því gjald óháð því hvort hann nýti þá þjónustu sem gjaldið eigi að standa undir.

Kærandi vísar til þess að um þjónustugjöld gildi ströng lagaáskilnaðarregla. Sé því eðlilegt að krefjast skýrrar lagaheimildar þar sem innheimta fjár af borgurum teljist íþyngjandi og skuli almennt túlka heimildir til slíkrar gjaldtöku þröngt. Þá séu gjaldtökuheimildir opinberra stofnanna almennt frávik frá þeirri meginreglu að fjármögnun þeirra skuli tryggð af ríkinu og slíkar undantekningar skuli einnig túlka þröngt. Þá vísar kærandi til þess að 1. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé í samræmi við þá meginreglu að fjárframlög opinberra háskóla skuli tryggð af hinu opinbera og að 2. mgr. sömu greinar sé undantekning frá því. Beri að hafa þessi atriði í huga við nánari athugun skrásetningargjaldsins og viðauka B við reglur nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds.

Kærandi áréttar að a-liður 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla, sem heimili innheimtu þjónustugjalda í formi skrásetningargjalda fyrir opinbera háskóla, sé bundinn tveimur skilyrðum. Annars vegar að gjöldin skuli ekki skila háskóla hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum vegna nemendaskráningar og ákveðinnar þjónustu. Hins vegar sé það skilyrði að umrædd þjónusta megi ekki teljast til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til þriggja álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3805/2003, nr. 836/1993 og nr. 6533/2011. Kærandi bendir á að í máli nr. 3805/2003 hafi það verið álit umboðsmanns að það að gera greiðslu á sérstöku prófgjaldi að skilyrði fyrir því að geta notið þeirrar lögbundnu þjónustu sem HÍ væri skylt að veita, gæti ekki rúmast innan gjaldtökuheimildar sem til staðar væri í lögum.

Í máli nr. 863/1993 komi fram að fjárhæð skrásetningargjalds verði að ákveða innan marka lagaheimildar til töku slíks gjalds. Umboðsmaður hafi áréttað að grundvallarþýðingu hefði að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir yrðu undir gjaldið. Þá væri það grundvallarregla íslensks réttar að almenningur þyrfti ekki að greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta þjónustu nema öðruvísi væri kveðið á um í lögum. Í málinu hafi umboðsmaður komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins hefði verið byggð á sjónarmiðum um öflun tekna til greiðslu almenns rekstrarkostnaðar við yfirstjórn Háskóla Íslands, en ekki á sérstökum útreikningum á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt hafi verið að leggja til grundvallar skv. 1. mgr. 21. gr. þágildandi laga nr. 131/1990 um Háskóla Íslands. Því hafi ekki verið byggt á lögmætum sjónarmiðum við ákvörðun skrásetningargjalds. Kærandi bendir á að lagaumhverfið sé annað í dag en þegar tilvitnað álit hafi verið birt. Í dag séu kostnaðarliðir að baki skrásetningargjaldinu afmarkaðir í viðauka B við reglur nr. 244/2014. Þrátt fyrir þetta standi líkur til þess að sumir kostnaðarliðanna falli utan gjaldtökuheimildar a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla og teljist til rekstrarkostnaðar eða kostnaðar við kennslu.

Þá bendir kærandi á að í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6533/2011 hafi komið fram að álag á skrásetningargjald væri byggt á sjónarmiðum um þjónustugjald og væri þannig ætlað að mæta viðbótarkostnaði vegna aukinnar vinnu sem hlytist af veitingu leyfis til skrásetningar utan auglýstra skráningartímabila, þótt það byggði á lögákveðnum meðaltalskostnaði til einföldunar. Kærandi telur að af þessu áliti megi álykta að þótt lögin tilgreini hámarksheimild fyrir þjónustugjöld, sé ekki þar með sagt að rétt sé að krefjast þess hámarks. Nauðsynlegur og réttmætur kostnaður verði ávallt að vera að baki gjaldinu. Kærandi telur að sömu sjónarmið skuli hafa í huga við skoðun skrásetningargjaldsins skv. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla.

Kærandi bendir einnig á að samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglna nr. 646/1999 um fjárveitingar til háskóla sé nemendaframlagi úr ríkissjóði til háskóla ætlað að standa undir öllum venjulegum kostnaði skóla vegna kennsluþáttarins í rekstri hans og komi þar fram eftirfarandi upptalning í dæmaskyni: „m.a. kennslu, þjónustu, húsnæði, búnaði og annarri aðstöðu sem nemendum og starfsmönnum skólans er látin í té vegna námsins og kennslunnar”. Þá sé skóla heimilt, skv. ákvæðinu, að afla viðbótartekna til að standa straum af umframkostnaði við kennsluþáttinn í samræmi við lagaheimildir hans. Heimild til gjaldtöku fyrir aðra þætti kennslunnar, umfram þessa dæmatalningu á þáttum sem ríkisframlög skuli standa straum af, ráðist því af lagaheimildum. Rétt sé þó að hafa í huga að a-liður 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla tilgreini sérstaklega að skrásetningargjöld megi ekki standa undir kostnaði við kennslu. Við skýringu á því hvað teljist til kostnaðar sem heimilt sé að taka skráningargjald fyrir, samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 8/2008 um opinbera háskóla, telur kærandi mikilvægt að hafa í huga aðra stafliði 2. mgr. 24. gr. sömu laga. Aðrir stafliðir séu t.d. mögulega hluti þeirra viðbótartekna sem þurfi til að standa straum af umframkostnaði við kennsluþáttinn sbr. 3. mgr. 1. gr. reglna nr. 646/1999.

Þá vísar kærandi til þess að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé vísað til þess að grundvöllur skrásetningargjaldsins byggi á sama grundvelli og þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga um Háskóla Íslands gerði og hafi fyrst verið ákveðið með lögum nr. 29/1996. Í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 29/1996 hafi komið skýrt fram að skrásetningargjald standi að hluta undir kostnaði við háskólastarfið. Upptalning í dæmaskyni um „margvíslega þjónustu“ sem stúdentum sé veitt utan „formlegra kennslustunda“ komi í kjölfarið. Kærandi telur að athugasemdirnar takmarki hugtakið “kennsla” samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 verulega miðað við hefðbundna orðskýringu og þann skilning sem leggja beri í hugtakið samkvæmt reglum nr. 646/1999. Nánar tiltekið geti kennsla ekki aðeins talist „formlegar kennslustundir“ skv. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Í því samhengi megi einnig benda á að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 85/2008 segi um 11. gr. að deildir beri faglega ábyrgð á „háskólakennslu og rannsóknum.“ Í því felist nánar „að deildir ákveða uppbyggingu einstakra námsleiða.“ Gefi auga leið að til þess að sinna háskólakennslu þurfi að skipuleggja og byggja upp námið. Þá megi benda á 2. tl. 6. mgr. 41. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands nr. 569/2009 þar sem fjallað sé um mat á umsækjendum um störf við Háskóla Íslands. Við mat á þætti „kennslu“ sé m.a. litið til alúðar við kennslustörf, samningu kennsluefnis, fjölbreytni og nýjungar í kennsluaðferðum, uppbyggingu og endurbætur á tilhögun kennslu o.s.frv. Þannig virðist hugtakið „kennsla“ því ekki geta verið svo þröngt skilið að það taki eingöngu til formlegra kennslustunda. Þá beri að leggja áherslu á að um upptalningu í dæmaskyni sé að ræða í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 29/1996, um breytingu á lögum nr. 131/1990, og matskennt sé hvað falli undir skrásetningargjöld í þeim lögskýringargögnum.

Kærandi leggur ennfremur áherslu á að þegar íþyngjandi gjöld séu lögð á borgarana skuli beita þrengjandi lögskýringu um hvað falli undir þau gjöld. Að auki megi benda á að sérstök sundurliðun á upphæð kostnaðarliða, sem heimilt sé að leggja til grundvallar gjaldinu, liggi ekki fyrir árlega, sem sé bagalegt enda breytist slíkir kostnaðarliðir árlega eftir verðbólgu o.fl. Vísar kærandi í því sambandi til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993.

Í kæru tekur kærandi nokkur dæmi um kostnaðarliði að baki skrásetningargjöldum skv. viðauka B við reglur nr. 244/2014 og rökstyður að þeir séu í reynd hluti kennslu og rannsóknarstarfsemi skólans en tilheyri ekki almennum rekstrarkostnaði skólans.

Í fyrsta lagi telur kærandi ekki standast að skrásetning stúdenta í próf, sbr. 1. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014, standist lagaáskilnað 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008, sérstaklega í ljósi áðurnefnds álits umboðsmanns Alþingis vegna gjaldtöku við inntökupróf í læknisfræði, nr. 3805/2003. Skrásetning í áfanga og skólann sjálfan, sem kærandi telur hefðbundinn skilning skrásetningargjalds, ætti að tryggja nemendum alla þætti kennslunnar sem nemandi sækist eftir með skólagöngunni. Undir 1. tl. reglnanna falli hluti bókfærðra gjalda „nemendaskrár og þjónustuborðs“ ásamt liðnum „önnur gjöld (reiknuð) 25% af rekstri sviðs-/deildaskrifstofa“. Próf hljóti að vera eðlilegur hluti námsmats og þar með órjúfanlegur hluti kennslu, sem sé lögmælt þjónusta sem HÍ beri að veita. Því falli það undir kostnað við kennslu sem skrásetningargjald megi ekki standa undir, sbr. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla. Þá bendir kærandi á að liðir b.-g. í 2. mgr. 24. gr. laganna tilgreini sérstaklega gjöld fyrir ákveðna þjónustu og verkefni sem skólum sé einnig heimilt að taka gjald fyrir. Gjöld samkvæmt þeim stafliðum séu því augljóslega ekki hluti skrásetningargjalda a-liðar. Beri þar helst að nefna b-lið en þar komi fram að háskóla sé heimilt að afla sér viðbótartekna með gjöldum til að standa undir útgáfu staðfestra vottorða og gerð, fyrirlögn og yfirferð stöðu-, inntöku-, upptöku- og fjarprófa. Um tæmandi talningu sé að ræða og megi gagnálykta sem svo að skólanum sé þar með ekki heimilt að innheimta sérstök gjöld fyrir önnur próf, t.d. lokapróf. Þá ætti skólanum heldur ekki að vera heimilt að fjármagna prófhald stöðu-, inntöku-, upptöku- og fjarprófa með skrásetningargjöldum skv. a-lið. Eftirtektarvert sé að löggjafinn hafi talið sérstaka ástæðu til að tilgreina heimild til gjaldtöku vegna ákveðins prófahalds í b-lið, enda megi þá ætla að prófhaldið sé hluti af þeirri kennslu og þjónustu sem skólanum beri að veita og að gjaldtökuheimild a-liðar nái ekki til slíkrar starfsemi.

Í öðru lagi telur kærandi að 4. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014, „skipulag kennslu og prófa“ hljóti að falla undir þjónustu sem teljist til kennslu. Skipulag kennslu sé órjúfanlegur þáttur þess að skólinn bjóði upp á kennslu yfir höfuð. Með sömu rökum og tilgreind eru vegna 1. töluliðs um próf, ítrekar kærandi að próf séu eðlilegur hluti námsmats og falli undir kennslu.

Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemd við 6. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014 þar sem fram komi að „reiknuð gjöld (20%) af rekstri skrifstofu kennslusviðs“ séu hluti skrásetningargjaldsins. Óljóst sé hvers vegna 20% af rekstri skrifstofu kennslusviðs þurfi að sækja beint í vasa stúdenta með skrásetningargjöldum. Kennslusvið sé þannig skilgreint á heimasíðu HÍ: „Kennslusvið Háskóla Íslands fer með sameiginleg málefni sem varða kennslu og nám, svo sem inntöku og skráningu stúdenta, mat á námi, náms- og starfsráðgjöf, kennslumál og próf.“ Rekstur þess hljóti að teljast hluti af þeirri þjónustu sem sé nauðsynleg til að halda uppi kennslu. Kærandi bendir einnig á að starfseiningar kennslusviðs séu m.a. náms- og starfsráðgjöf, nemendaskrá, þjónustuborð, kennslumiðstöð, prófstjóri og prófaskrifstofa. Í því samhengi sé áhugavert að tína til aðra kostnaðarliði úr reglum nr. 244/2014 sem séu hluti af skrásetningargjaldinu. Í 1. tl. reglnanna sé fjallað um bókfærð gjöld nemendaskrár og þjónustuborðs, í 3. tl. séu bókfærð gjöld náms- og starfsráðgjafar og í 4. tl. séu bókfærð gjöld vegna prófgæslu. Falli þessi gjöld óhjákvæmilega einnig undir kennslusvið skv. eigin skilgreiningu skólans á hlutverki sviðsins og starfseininga þess. Hvað þessi 20% gjöld skv. 6. tl. varði þá sé það enn óljósara og vafasamara að mati kæranda enda hafi skólinn tiltekið með sundurliðun í töluliðum reglnanna þá hluta af þjónustu kennslusviðs sem skólinn telji skrásetningargjaldið eiga að renna í, óháð því hvort kærandi telji þá liði réttmæta. Sé raunin hins vegar sú að um beinan rekstrarkostnað við skrifstofuhald kennslusviðsins sé að ræða telji kærandi þann kostnað hluta af því að halda uppi almennri starfsemi og rekstri skólans og ekki rúmast innan a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla.

Í fjórða lagi telur kærandi að rekstrarkostnaður sé almennt hluti þess að halda uppi almennri starfsemi. Verði því að velta upp hvort slíkur kostnaður geti talist til sérgreinds endurgjalds í formi þjónustu sem greiðandi skrásetningargjalds fái í stað greiðslunnar. Beri í því sambandi að líta til fyrrnefnds álits umboðsmanns nr. 836/1993 þar sem fram hafi komið að grundvallarregla íslensk réttar sé að almenningur þurfi ekki að greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta þjónustu nema öðruvísi sé kveðið á um í lögum. Í því máli hafi ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins við HÍ verið byggð á sjónarmiðum um öflun tekna til greiðslu almenns rekstrarkostnaðar við yfirstjórn Háskóla Íslands, en ekki á sérstökum útreikningum á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt hafi verið að leggja til grundvallar. Kærandi óskar eftir því að fá úr því skorið hvort forsendur skrásetningargjalds í dag, þar sem prósentutala af rekstri sé lögð til grundvallar skrásetningargjaldi, standist lög.

Í fimmta lagi bendir kærandi á að tölvuver í HÍ séu nýtt til kennslu og prófahalds og standi nemendum til boða að nýta til rannsókna. Kærandi geri því athugasemdir við 9. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014 um aðgang að tölvum, prenturum o.fl. Þá sé það hlutverk reiknistofnunnar, nú upplýsingatæknisviðs (UTS), að sinna nauðsynlegri þjónustu til að halda uppi kennslu og rannsóknarstarfsemi. Þegar beinum tengslum UTS við kennslu og rannsóknarstarfsemi sleppi sé hlutverk UTS í svo nánum tengslum við þá þjónustu að hún teljist órjúfanlegur hluti hennar.

Í sjötta lagi gerir kærandi athugasemdir við 10. tl. reglnanna um „aðstöðu og stjórnun“ þar sem gjöld séu reiknuð 12% af liðum 1-9, þ.e. öllum öðrum gjaldliðum. Slíkt „álag“ eða viðbótarkostnaður sé óskiljanlegur í samhengi við lagaákvæði a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla. Aðstaða sé nauðsynlegur hluti þess að reka menntastofnun og stjórnun sé það einnig.

Kærandi dregur málsástæður sínar saman með þeim hætti að nauðsynlegt sé að fá úr því skorið hvort forsendur kostnaðarliða vegna skrásetningargjaldsins séu eingöngu vegna nemendaskráningar og sé þjónusta sem teljist ekki til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Þá dregur kærandi í efa að ströng lagaáskilnaðarregla um innheimtu gjalda heimili svo víðtæka túlkun á því sem teljist til kostnaðar umfram lögbundið hlutverk skólans við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

IV.

Málsástæður Háskóla Íslands

Eins og áður greinir vísar HÍ um málsástæður sínar alfarið til forsendna og niðurstöðu háskólaráðs frá 7. október 2021 og 3. nóvember 2022. Háskólaráð hafnaði málsástæðum og rökum kæranda að öllu leyti.

Í niðurstöðu háskólaráðs frá 7. október 2021 segir að í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé mælt fyrir um almennt stjórnunar- og eftirlitshlutverk háskólaráðs. Þar komi fram að stjórn háskóla sé falin háskólaráði og rektor. Háskólaráð marki heildarstefnu í kennslu og rannsóknum og móti skipulag háskóla. Háskólaráð fari með almennt eftirlit með starfsemi skólans í heild, einstakra skóla og háskólastofnana og beri ábyrgð á því að háskóli starfi í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. sömu laga fari ráðið með úrskurðarvald í málefnum skólans, einstakra skóla og háskólastofnana sem honum tengjast og heyri undir háskólaráð eða skóla. Þá sé háskólaráði með lögum fengið það hlutverk að setja reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda samkvæmt 4. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Um gjaldskrá HÍ og innheimtu skrásetningargjalds gildi reglur nr. 244/2014 sem samþykktar hafi verið í háskólaráði 6. mars 2014.

Í niðurstöðu háskólaráðs kemur fram að kærandi hafi greitt skrásetningargjaldið, en athugasemdir kæranda lúti að því að hann hafi verið krafinn um hærra gjald en lög heimili. Álagning gjaldsins sé ákvörðun um réttindi og skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að mati háskólaráðs feli beiðni kæranda um endurgreiðslu gjaldsins í reynd í sér beiðni um endurupptöku á fyrri ákvörðun HÍ um álagningu gjaldsins. Ágreiningsefnið lúti þannig að því hvort að tilteknir kostnaðarliðir skrásetningargjalds HÍ, sbr. viðauki B við reglur nr. 244/2014 og 8. gr. sömu reglna, teljist kostnaður vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarefni, sbr. niðurlag a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla.

HÍ byggir á því að samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé háskóla heimilt að afla sér tekna til viðbótar við fjárveitingu á fjárlögum með skrásetningargjöldum sem nemendur greiði við skráningu í nám, allt að 75.000 krónur fyrir hvern nemanda á ársgrundvelli. Þá segi að álögð gjöld samkvæmt a-lið skuli ekki skila háskóla hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um opinbera háskóla nr. 85/2008 segi um 24. gr. laganna að fjárhæð og grundvöllur skrásetningargjaldsins byggi á sama grundvelli og greini í 3. mgr. 13. gr. þágildandi laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands og fyrst hafi verið ákveðið með lögum nr. 29/1996.

Í niðurstöðu háskólaráðs kemur fram að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands komi fram að skrásetningargjaldið og kostnaðarliðir sem undir það falli hafi verið skýrðir í greinargerð með tillögu um lagabreytingu sem háskólaráð hafi samþykkt 25. ágúst 1995. Þar hafi komið fram að gjaldið væri bókfært hjá yfirstjórn háskólans í samræmi við fjárlög og standi undir hluta kostnaðar við háskólastarfið. Þar megi sem dæmi nefna margvíslega þjónustu sem stúdentum sé veitt á námstímanum utan formlegra kennslustunda, svo sem skráningu þeirra í námskeið og próf, varðveislu upplýsinga um námsferil stúdenta, upplýsingar um námsferil sem sendar séu stúdentum þrisvar sinnum á hverju háskólaári, auglýsingar og miðlun upplýsinga um skráningar, skipulag kennslu og prófa, kennsluskrá, stúdentaskírteini og aðgang að þjónustu nemendaskrár, skrifstofu kennslusviðs, deildarskrifstofum, alþjóðaskrifstofu, upplýsingastofu um nám erlendis, námsráðgjöf, bókasafni og tölvum og prenturum skólans.

Af framangreindu telur HÍ að megi ráða að skrásetningargjaldi nemenda við HÍ sé ætlað að standa undir fjölþættri þjónustu við nemendur. Ljóst þyki að náin efnisleg tengsl séu á milli þeirra kostnaðarliða sem tilgreindir séu í viðauka B við reglur nr. 244/2014 og þeirrar upptalningar sem nefnd sé í dæmaskyni með skýringum við þjónustugjaldaheimild 3. mgr. 13. gr. laga nr. 41/1999, enda sé að flestu leyti um sömu kostnaðarliði að ræða. Fjárhæð og grundvöllur gjaldsins samkvæmt a-lið 24. gr. laga nr. 85/2008 byggi á sama grundvelli.

Í niðurstöðu háskólaráðs frá 3. nóvember 2022 kemur fram að fjárhæð kostnaðarliða sem búi að baki útreikningum skrásetningargjalds séu áætlaðar út frá raunútgjöldum ársins 2020. Fyrir áfrýjunarnefndinni liggur skjal sem sýnir útreikninga HÍ á raunútgjöldum ársins 2020 sem nefnist „Bókfærður kostnaður að frádregnum sértekjum vegna skrásetningar og þjónustu, annarrar en kennslu, við stúdenta í Háskóla Íslands“. Þar kemur fram að sé miðað við að 14.200 stúdentar greiði skrásetningargjald við HÍ þyrftu skrásetningargjöld að vera 93.574 krónur til þess að standa undir heildarsamtölu kostnaðarliða skrásetningargjaldsins sem sé 1.328.750.000 krónur. Skrásetningargjaldið sé áætlað meðaltal þar sem HÍ hafi reiknað út kostnað við að veita fjölþætta þjónustu. Hámarksupphæð skrásetningargjalds samkvæmt heimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé hins vegar 75.000 krónur og því ljóst að HÍ sé óheimilt að innheimta hærra gjald af stúdentum til þess að standa undir kostnaði vegna umræddrar þjónustu. Ljóst sé að þjónustan sem skrásetningargjaldið standi undir sé í reynd veitt og þeir þættir þjónustunnar sem stúdentar kunni að nýta sér í mismiklum mæli standi öllum stúdentum til boða.

Í úrskurði háskólaráðs frá 7. október 2021, sem HÍ byggir á, kemur fram að ljóst sé að gjaldtaka samkvæmt 1., 4., 6. og 9. tl. viðauka B við reglur nr. 244/2014 rúmist innan gjaldtökuheimildar a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla og samrýmist í reynd grundvelli skrásetningargjalds skv. lögunum, líkt og fyrst hafi verið ákveðið með lögum nr. 29/1996 um breytingu á lögum nr. 131/1990 um Háskóla Íslands, enda sé um að ræða kostnaðarliði sem sérstaklega hafi verið tilgreindir í athugasemdum með frumvarpi til laganna og nefndir í dæmaskyni sem þjónusta við stúdenta sem gjaldinu sé ætlað að standa undir.

Samkvæmt 10. tl. viðauka B við reglur nr. 244/2014 sé aðstaða og stjórnun reiknuð sem 12% álag vegna annarra kostnaðarliða sem liggi gjaldinu til grundvallar. Um sé að ræða áætlaða hlutdeild kostnaðar við aðstöðu og stjórnun sem falli til við að veita umrædda þjónustu við stúdenta. Að mati háskólaráðs sé því ekki um að ræða gjaldheimtu sem renni til annarra þátta en heimild standi til samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla.

Að öllu framangreindu virtu var því niðurstaða háskólaráðs að gjaldtaka skrásetningargjaldsins að fjárhæð 75.000 krónur hafi verið lögmæt og því hafi kröfu kæranda um endurgreiðslu þess, að hluta, verið hafnað.

V.

Niðurstaða

I.

Ágreiningur máls þessa snýr að því hvort forsendur fyrir útreikningi skráningargjalds HÍ teljist standast ákvæði a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Nánar tiltekið varðar ágreiningur aðila það hvort umþrættir kostnaðarliðir teljist vera vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem teljist ekki til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi í skilningi ákvæðisins. Þá krefst kærandi endurgreiðslu þess hluta skrásetningargjaldsins sem talinn sé andstæður lögum.

II.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla hefur hver háskóli sjálfstæða fjárveitingu á fjárlögum. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laganna er háskóla heimilt að afla sér tekna til viðbótar við framlög skv. 1. mgr. með skrásetningargjöldum sem nemendur greiða við skráningu í nám, allt að 75.000 krónur fyrir hvern nemanda á ársgrundvelli. Í nefndum bókstafslið er tekið fram að slík gjöld skuli eigi skila háskólum hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

Í athugasemdum við 24. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 85/2008 er tiltekið að háskólar hafi áfram heimild til innheimtu skrásetningargjalds. Gjaldið sé í eðli sínu þjónustugjald, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993, sem m.a. sé ætlað að mæta útgjöldum vegna skráningar og ýmiss konar þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

Í 4. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 kemur fram að háskólaráð skuli setja nánari reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda samkvæmt ákvæðinu. Í 2. mgr. 49. gr. reglna nr. 569/2009 fyrir Háskóla Íslands, kemur síðan fram að háskólaráð staðfesti nánari reglur um innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjaldsins og annarra gjalda af stúdentum sem birtar skuli í kennsluskrá og á háskólavefnum.

Um þetta er fjallað nánar í reglum nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds ásamt viðaukum, með síðari breytingum. Í 8. gr. reglna nr. 244/2014 kemur fram að skrásetningargjaldið sé bókfært hjá yfirstjórn háskólans í samræmi við fjárlög. Háskólaráð ráðstafi skrásetningargjaldi á þá kostnaðarliði sem falli undir gjaldið lögum samkvæmt.

III.

Í viðauka B við reglur nr. 244/2014 er fjallað um þá kostnaðarliði sem felldir hafa verið undir skrásetningargjaldið. Samkvæmt honum eru kostnaðarliðirnir tíu talsins og skiptast með eftirfarandi hætti:

1. Skrásetning stúdenta í námskeið, próf.
1. Bókfærð gjöld Nemendaskrár og þjónustuborðs.
2. Önnur gjöld (reiknuð) 25% af rekstri sviðs-/deildarskrifstofa.
2. Nemendakerfi – Ugla.
1. Bókfærð gjöld þess hluta nemendakerfisins sem snýr að nemendum.
3. Upplýsingamiðlun og námsráðgjöf.
1. Bókfærð gjöld Nemendaráðgjafar og námskynningar.
4. Skipulag kennslu og prófa.
1. Bókfærð gjöld, prófgæsla.
5. Framlög til samtaka og stofnana stúdenta, FS og SHÍ.
1. Bókfærð gjöld, framlag til SHÍ o.fl.
2. Bókfærð gjöld, framlag til FS, hlutur FS í skrásetningargjöldum.
3. Önnur áætluð gjöld - aðstaða fyrir kaffistofur stúdenta.
6. Skrifstofa kennslusviðs
1. Reiknuð gjöld (20%) af rekstri skrifstofu kennslusviðs.
7. Þjónusta Skrifstofu alþjóðasamskipta.
1. Bókfærð gjöld Skrifstofu alþjóðasamskipta.
8. Aðgangur að bókasafni og lesaðstöðu
1. Landsaðgangur og aðstaða í Þjóðarbókhlöðu, 50% áætlað vegna nemenda.
2. Bókasafn Menntavísindasviðs, 50% vegna nemenda.
3. Önnur gjöld reiknuð – félagsaðstaða stúdenta.
9. Aðgangur að tölvum, prenturum o.fl.
1. Bókfærð gjöld, rekstur tölvuvera.
2. Önnur gjöld reiknuð (50%) af alm. rekstri Reiknistofunnar.
10. Aðstaða og stjórnun.
1. Reiknuð gjöld 12% af liðum 1.-9.

Kærandi byggir á því að ekki sé lagaheimild fyrir innheimtu skrásetningargjalds fyrir þá kostnaðarliði sem fram koma í eftirfarandi töluliðum í viðauka B við reglur nr. 244/2014:

1. Skrásetning stúdenta í námskeið, próf.

1. Skipulag kennslu og prófa.

1. Skrifstofa kennslusviðs.

1. Aðgangur að tölvum, prenturum o.fl.

1. Aðstaða og stjórnun.

Í málinu er ekki deilt um heimild HÍ til að innheimta skrásetningargjöld af nemendum heldur hverfist ágreiningurinn um það hvort að HÍ sé heimilt fella framangreinda kostnaðarliði undir fjárhæð skrásetningargjalds, sbr. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Eins og rakið er að framan telur kærandi að þessir kostnaðarliðir falli ýmist undir kennslu eða almennan rekstrarkostnað skólans sem ekki sé heimilt samkvæmt lagaákvæðinu að fella undir skrásetningargjald nemenda.

Í gjaldtökuheimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla kemur skýrlega fram að álögð skrásetningargjöld skv. þessum bókstafslið skuli ekki skila háskóla hærri tekjum en sem nemur samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Af þessu leiðir að HÍ ber annars vegar að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir verða undir skrásetningargjaldið og hins vegar að tryggja að fjárhæð gjaldsins sé byggð á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þessa þjónustu.

HÍ hefur afmarkað þá kostnaðarliði sem skólinn hefur talið rétt að fella undir skrásetningargjaldið með setningu reglna nr. 244/2014.

Hvað varðar síðara atriðið þá vísast til úrskurðar háskólaráðs frá 3. nóvember 2022 þar sem fram kemur að fjárhæðir kostnaðarliða sem búi að baki skrásetningargjaldinu séu áætlaðar út frá raunútgjöldum ársins 2020. Fyrir nefndinni liggur skjal sem tekið er saman af HÍ og ber heitið „Bókfærður kostnaður að frádregnum sértekjum vegna skrásetningar og þjónustu, annarrar en kennslu, við stúdenta í Háskóla Íslands“, þar sem tilgreindar eru fjárhæðir einstakra kostnaðarliða. Verður að mati nefndarinnar litið svo á að með framangreindum útreikningum um kostnað vegna skrásetningar hafi HÍ uppfyllt rannsóknarskyldu sína hvað þetta varðar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eftir stendur þá að kanna hvort hinir umdeildu töluliðir viðauka B við reglur nr. 244/2014 eigi sér fullnægjandi lagastoð og skili HÍ ekki meiri tekjum en sem nemur kostnaði við veitta þjónustu við nemendur, sbr. áskilnað a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008.

Við slíka könnun ber að hafa í huga að skrásetningargjald er, líkt og áður hefur komið fram, þjónustugjald, en um ákvörðun og álagningu slíkra gjalda gilda margvísleg sjónarmið sem taka þarf tillit til. Þannig er það er m.a. skilyrði fyrir innheimtu þjónustugjalda að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjald getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Þannig hefur almennt ekki verið litið svo á að hver og einn gjaldandi eigi rétt á því að reiknaður sé út kostnaður við að veita þjónustu í hans tilviki sérstaklega.

III.

Í lögum nr. 131/1990 um Háskóla Íslands var fjallað um skrásetningargjöld í 1. mgr. 21. gr. Þar kom fram að hver sá, sem staðist hefði fullnaðarpróf frá íslenskum skóla, sem heimild hefði til að brautskrá stúdenta, ætti rétt á að vera skrásettur háskólaborgari, gegn því að greiða skrásetningargjald. Í 7. mgr. 21. gr. laganna sagði að skrásetningargjöld skyldu háð samþykki háskólaráðs og menntamálaráðherra.

Lögum nr. 131/1990 var breytt með breytingarlögum nr. 29/1996. Eftir breytingu var m.a. kveðið á um í 6. mgr. 21. gr. að við skrásetningu til náms greiddi stúdent skrásetningargjald, 24.000 kr., og kæmi upphæðin til endurskoðunar við afgreiðslu fjárlaga ár hvert, en auk þess var fjallað um að hluti af gjaldinu skyldi renna til Félagsstofnunar stúdenta og stúdentaráðs Háskóla Íslands. Þá var heimilt að taka 15% hærra gjald af þeim sem leyfi hefðu fengið til skrásetningar utan skrásetningartímabila. Í athugasemdum við breytingarlög nr. 29/1996 kom fram að breytingin lyti að því að treysta lagagrundvöll skrásetningargjalds af stúdentum Háskóla Íslands. Slík breyting væri nauðsynleg í ljósi álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993 frá 19. maí 1995, þar sem fram hafi komið að skrásetningargjaldið væri talið þjónustugjald og ekki nægilega skýrt hvaða kostnaðarliði mætti fella þar undir og hvernig mætti ráðstafa gjaldinu. Sértekjur, sem Háskólinn aflaði með skrásetningargjaldi, þyrftu þannig að hafa skýra lagastoð og hið sama gilti um ráðstöfun hluta þeirra til annarra aðila en háskólans sjálfs. Í athugasemdum við 1. mgr. 1. gr. í frumvarpi því er varð að breytingarlögum nr. 29/1996 kemur jafnframt fram að gjaldheimild 1. mgr. 21. gr. þágildandi laga nr. 131/1990 hafi verið of þröng að mati umboðsmanns Alþingis, þar sem líta yrði á skrásetningargjaldið sem þjónustugjald sem yrði að eiga sér beina stoð í lögum. Óheimilt væri að taka hærra þjónustugjald en almennt næmi kostnaði við að veita þá þjónustu sem kveðið væri á um í gjaldtökuheimildinni, í þessu tilviki skrásetningu. Hugtakið skrásetningargjald væri því of þröngt til að fella mætti undir það ýmsa kostnaðarliði sem mæta þyrfti í rekstri háskólans, en grundvallarþýðingu hefði að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir yrðu undir skrásetningargjaldið þegar metið væri hversu hátt þetta þjónustugjald mætti vera.

Þá kom fram í athugasemdunum að skrásetningargjaldið væri bókfært hjá yfirstjórn skólans í samræmi við fjárlög og stæði undir hluta kostnaðar við háskólastarfið. Þar mætti sem dæmi nefna margvíslega þjónustu sem stúdentum væri veitt á námstímanum utan formlegra kennslustunda, svo sem skráningu stúdenta í námskeið og próf, varðveislu upplýsinga um námsferil stúdenta, upplýsingar um námsferil sem sendar væru stúdentum þrisvar á hverju háskólaári, auglýsingu og miðlun upplýsinga vegna skráningar, skipulag kennslu og prófa, kennsluskrá, stúdentaskírteini og aðgang að þjónustu nemendaskrár, skrifstofu kennslusviðs, deildaskrifstofum, alþjóðaskrifstofu, upplýsingastofu um nám erlendis, námsráðgjöf, bókasafni og tölvum og prenturum Háskólans. Í frumvarpinu var einnig lagt til að heiti gjaldsins yrði óbreytt, m.a. þar sem hugtakið hefði frá öndverðu verið notað yfir þau gjöld sem nemendum væri ætlað að greiða ár hvert við skrásetningu í Háskóla Íslands.

Fjallað var um skrásetningargjald í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands, sbr. m.a. breytingarlög nr. 132/2004 sem vörðuðu fjárhæð gjaldsins. Í ákvæðinu, eins og því var breytt með lögum nr. 132/2004, kom fram að við skrásetningu til náms skyldi stúdent greiða skrásetningargjald, 45.000 kr., fyrir heilt skólaár. Heimilt væri að taka 15% hærra gjald af þeim sem fengju leyfi til skrásetningar utan auglýstra skrásetningartímabila. Háskólaráði væri heimilt að verja hluta skrásetningargjaldsins til Félagsstofnunar stúdenta. Í athugasemdum við 3. mgr. 13. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 41/1999 kom fram að ákvæðið væri sambærilegt við ákvæði 6. mgr. 21. gr. þágildandi laga, sbr. 1. mgr. breytingarlaga nr. 29/1996 sem áður er vikið að. Í athugasemdum við 3. mgr. 13. gr. laga nr. 41/1999 var síðan vitnað var til athugasemda í greinargerð með breytingarlögum nr. 29/1996.

Líkt og að framan er rakið fjallar 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla um fjármögnun háskóla. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 85/2008 kom fram að þess hafi ekki verið óskað af nefnd þeirri er vann frumvarpið að hún fjallaði um fjárhagsmálefni háskóla. Ákvæði 24. gr. fæli ekki í sér grundvallarbreytingu á gjaldtökuheimildum háskóla en þó væri gert ráð fyrir að einstakir háskólar gerðu tillögu til ráðherra um fjárhæð skrásetningargjalda. Fjárhæð þeirra yrði þó eftir sem áður fastsett í lögum og breytingar á henni yrðu lagðar fyrir Alþingi af ráðherra eins og verið hefði.

Í athugasemdum við 24. gr. frumvarpsins kom síðan fram að í ákvæðinu væri fjallað um fjármögnun háskóla og að það byggðist að meginstefnu á því fyrirkomulagi sem gilt hafi um Háskóla Íslands og Háskólann á Akureyri.

Um 2. mgr. 24. gr. sagði í frumvarpinu að þar væru teknar saman á einn stað þær heimildir sem opinberir háskólar hefðu til gjaldtöku, en um væri að ræða heimildir til töku þjónustugjalda sem ætlað væri að mæta þeim tilkostnaði sem hlytist af því að veita umrædda þjónustu. Þau rök sem byggju þar að baki byggðust á því að rétt væri að virkja kostnaðarvitund, einkum nemenda og starfsmanna háskólanna, og að gjaldtakan ætti að vera stjórntæki til að stýra eftirspurn eftir þeirri þjónustu sem um væri að ræða hverju sinni. Sérstaklega er tekið fram um a-lið 2. mgr. 24. gr. að áfram væri byggt á því að háskólar hefðu heimild til innheimtu skrásetningargjalds. Gjaldið væri í eðli sínu þjónustugjald, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993, sem m.a. væri ætlað að mæta útgjöldum vegna skráningar og ýmiss konar þjónustu við nemendur sem ekki teldist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Hámark þjónustugjaldsins væri þó takmarkað við ákveðna fjárhæð. Sú breyting væri lögð til með lögunum að háskólaráð gæti gert tillögu til menntamálaráðherra um breytingar á hámarksfjárhæð skrásetningargjaldsins. Grundvöllur og fjárhæð gjaldsins væri byggð á sama grundvelli og kæmi fram í þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga um Háskóla Íslands nr. 41/1999, og hefði fyrst verið ákveðið með lögum nr. 29/1996.

Af framangreindri réttarþróun og athugasemdum löggjafans í greinargerðum með lagafrumvörpum má ráða að grundvöllur skrásetningargjalds, þ.e. þeir kostnaðarliðir sem telja má til gjaldsins, hafi ekki átt að breytast við gildistöku laga nr. 85/2008 frá því sem áður gilti. Verður því við afmörkun á hugtökunum kennsla og rannsóknir í skilningi a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 sérstaklega að hafa í huga þau atriði sem talin voru upp í athugasemdum við 1. mgr. 1. gr. í frumvarpi því er varð að breytingarlögum nr. 29/1996.

IV.

Eins og áður greinir byggir kærandi á því að 1., 4., 6. og 9. töluliður viðauka B við reglur nr. 244/2014 standist ekki ákvæði laga.

Í greinargerð um 24. gr. með frumvarpi því sem varða að lögum nr. 85/2008 kemur fram að byggt sé á sama grundvelli og greini í 3. mgr. 13. gr. þágildandi laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands, og fyrst var ákveðið með lögum nr. 29/1996, um fjárhæð og grundvöll skrásetningargjaldsins. Með þessu er vísað til þess að skrásetningargjaldi sé ætlað að standa undir margvíslegri þjónustu sem HÍ veitir nemendum á námstíma utan formlegra kennslustunda, svo sem skráningu þeirra í námskeið og próf, varðveislu upplýsinga um námsferil stúdenta, upplýsingar um námsferil sem sendar séu stúdentum þrisvar sinnum á hverju háskólaári, auglýsingar og miðlun upplýsinga um skráningar, skipulag kennslu og prófa, kennsluskrá, stúdentaskírteini og aðgang að þjónustu nemendaskrár, skrifstofu kennslusviðs, deildarskrifstofum, alþjóðaskrifstofu, upplýsingastofu um nám erlendis, námsráðgjöf, bókasafni og tölvum og prenturum skólans.

Að því er varðar sérstaklega 1. og 4. tölulið þá verður ekki annað ráðið, að mati nefndarinnar, en að hugtakið „kennsla“ í 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008, sé afmarkað við formlegar kennslustundir. Má um það m.a. vísa til ummæla í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 29/1996, sem vísað er til í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 85/2008, þar sem segir að skrásetningargjaldi sé ætlað að standa undir kostnaði við margvíslega þjónustu við nemendur utan formlegra kennslustunda, eins og áður er rakið. Nefndin fellst ekki á þær röksemdir kæranda að kostnaður sem til falli vegna þjónustu við nemendur vegna skipulagningar kennslu, skráningar í próf og skipulagningu prófa teljist til „kennslu” í framangreindum skilningi né að framangreind atriði séu órjúfanlegur hluti kennslu. Þá styður það framangreinda niðurstöðu að í 7. gr. laga nr. 63/2006 um háskóla er gerður greinarmunur á kennslu og námsmati.

Að mati nefndarinnar þarf að líta til þess að HÍ er ætlað að veita nemendum ýmsa og fjölþætta þjónustu sem almennt fylgir því að stunda háskólanám. Samkvæmt orðalagi sínu felur a-liður 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 í sér að heimilt er að fella undir skrásetningargjöld allan þann kostnað sem til fellur vegna þjónustu við nemendur sem hvorki telst til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi né fellur undir aðrar gjaldtökuheimildir HÍ skv. 24. gr. Að mati nefndarinnar er þannig ljóst að heimilt er að fella undir a-lið 2. mgr. 24. gr. þá þjónustu sem HÍ veitir nemendum óháð því hvort einstakir nemendur nýti alla þá þjónustu eða einungis hluta hennar. Eins og áður er rakið er þó áskilið að innheimta skráningargjalds vegna slíkrar þjónustu taki mið af þeim kostnaði sem til falli vegna veitingu þjónustunnar og að afmörkun skrásetningargjaldsins byggi á traustum útreikningum.

Eins og rakið er að framan óskaði nefndin eftir frekari upplýsingum frá HÍ að því er varðaði þær forsendur sem byggju að baki einstökum hlutföllum sem tilgreind eru í viðauka B við reglur nr. 244/2014. Í svari HÍ kemur eftirfarandi fram: „Skrásetningargjaldið er bókfært hjá yfirstjórn háskólans í samræmi við fjárlög og stendur undir hluta kostnaðar við háskólastarfið sem fjárveiting á fjárlögum nægir ekki fyrir, t.d. margvíslegri þjónustu sem stúdentum er veitt á námstímanum. Gjaldið er ákvarðað með því að skoða tiltekna liði í bókhaldi skólans út frá þeirri starfsemi sem gjaldið á að standa straum af kostnaði við. Þar sem almennt er ekki haldið sérstaklega utan um kostnað vegna nemenda eða starfsfólks í einstökum einingum skólans hefur reynst nauðsynlegt að vinna með prósentuskiptingu í nokkrum tilvikum.“

Í athugasemdum kæranda við svar HÍ kemur m.a. fram að HÍ vísi ekki til gagna sem sýni útreikning gjaldanna og þær forsendur sem gjaldið byggir raunverulega á. Ljóst sé að engin leið sé að tryggja að gjaldið fari ekki í fjölmörg verkefni, rekstur og starfsemi sem teljist m.a. til kennslu þrátt fyrir að lög kveði skýrlega á um að það sé óheimilt. Þá telur kærandi að skrásetningargjaldið eigi meira sammerkt með skattlagningu en þjónustugjöldum. Um þjónustugjöld gildi að skýra lagaheimild þurfi til að afmarka kostnaðarliði og að lagaheimild þurfi að geyma raunhæfar og fullnægjandi takmarkanir á því hvernig það sé gert. Ef fallist verði á skýringar HÍ hafi HÍ í reynd ótakmarkaðar heimildir til að fjölga og víkka út gjaldliði að baki skrásetningargjaldinu og týna til prósentur því til stuðnings án þess að byggja þær á tiltækum og fullnægjandi gögnum. Sú niðurstaða geti ekki verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og þjónustugjöld.

Í tilefni af athugasemdum kæranda óskaði nefndin eftir því við HÍ að staðfest yrði hvort til væru gögn eða útreikningar að baki þeim hlutföllum sem tilgreind eru undir einstökum kostnaðarliðum í viðauka B við reglur nr. 244/2014. Í svari HÍ til nefndarinnar kom fram að slík gögn væru ekki til.

Með hliðsjón af framangreindu er það mat nefndarinnar að það skorti á að nægjanlega traustir útreikningar liggi fyrir við ákvörðun fjárhæðar skrásetningargjalds. Að mati nefndarinnar þarf að gera kröfu um að fyrir liggi hvaða forsendur búi að baki þeim hlutföllum sem tilgreind eru við einstaka kostnaðarliði í viðauka B við reglur nr. 244/2014. Að öðrum kosti er nemendum HÍ ómögulegt að átta sig á því á hverju gjaldheimtan byggir. Í þessu samhengi er vísað til umfjöllunar að ofan um að nauðsyn standi til þess að innheimta og fjárhæð skrásetningargjalds HÍ byggi á raunverulegum kostnaði HÍ við veitingu tiltekinnar þjónustu til nemenda. Ef ekki er unnt að byggja á raunkostnaði þarf að liggja fyrir traust áætlun á þeim kostnaði sem fellur til hjá HÍ vegna veitingu þeirrar þjónustu sem nemendur greiða skrásetningargjald fyrir.

Helsta forsenda þess að hægt sé að taka afstöðu til þess hvort að skrásetningargjald HÍ uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til álagningar þjónustugjalda er sú að fyrir liggi á hvaða forsendum gjaldið byggir. Að mati nefndarinnar er ekki fullnægjandi að byggja útreikning skrásetningargjaldsins á tilteknum hlutföllum af raunkostnaði nema fyrir liggi greining á því á hverju þau hlutföll byggi. Í svari HÍ kemur jafnframt fram að ekki sé haldið sérstaklega utan um kostnað vegna nemenda eða starfsfólks í einstökum einingum. Ef ekki er mögulegt að aðgreina þann kostnað telur nefndin að þá þurfi að liggja fyrir traust áætlun og greining á því á hverju sú áætlun byggi. Einföld framsetning prósentuhlutfalla af raunkostnaði eins og HÍ byggir útreikning skrásetningargjaldsins á í ríkum mæli, án þess að slík greining hafi farið fram, er að mati nefndarinnar ekki fullnægjandi. Með hliðsjón af framangreindu er það afstaða nefndarinnar að grundvöllur fyrir innheimtu skrásetningargjalds HÍ, eins og hann liggur fyrir í dag, sé ekki fullnægjandi og brjóti þannig gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Af framangreindu leiðir að það er niðurstaða nefndarinnar að b-liður 1. tölul., 6. tölul., 7. tölul., a- og b-liðir 8. tölul., b-lið 9.tölul., og 10. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014, eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð og því óhjákvæmilegt að fella úr gildi ákvörðun háskólaráðs að því er varðar þessa töluliði.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema að fella úr gildi ákvörðun háskólaráðs að því er varðar b-lið 1. tölul., 6. tölul., 7. tölul., a- og b-liði 8. tölul., b-lið 9. tölul., og 10. tölul. viðauka B við reglur nr. 244/2014 á þeim grundvelli að þeir liðir, eins og þeir eru úr garði gerðir, eigi ekki fullnægjandi lagastoð og uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru til álagningar þjónustugjalda.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Úrskurður háskólaráðs frá 3. nóvember 2022 um að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds er felldur úr gildi að því er varðar b-lið 1. tölul., 6. tölul., 7. tölul., a- og b-liði 8. tölul., b-lið 9. tölul., og 10. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014.

Elvar Jónsson

Eva Halldórsdóttir                                                     Pétur Marteinn Urbancic Tómasson